第三十二條：沒有依法具有監護資格的人的，監護人由民政部門擔任，也可以由具備履行監護職責條件的被監護人住所地的居民委員會、村民委員會擔任。

【解讀】

本條是關于國家監護兜底責任的規定，明確了在沒有依法具有監護資格的人時，由民政部門或者符合條件的居民委員會、村民委員會擔任監護人的制度安排。本條規定是民法典監護制度體系中的最后一道保障機制，確保每一名欠缺行為能力的自然人——無論是未成年人還是成年被監護人——都能獲得必要的監護保護，不因無親屬或親屬無力監護而陷入無人照管的狀態。以下從立法背景、法理內涵及體系邏輯三方面予以深入闡釋。

**一、立法背景與制度演進**

在《中華人民共和國民法通則》時期，監護制度主要依賴家庭親屬網絡。《民法通則》第十六條、第十七條在規定監護順序時，雖然提及了單位或基層組織擔任監護人的可能性，但規定較為原則，實踐中缺乏可操作性和強制約束力。隨著我國社會結構的深刻變遷，傳統以家庭為核心的監護模式面臨嚴峻挑戰：人口大規模流動導致親屬分散各地，少子化和空巢化使得部分欠缺行為能力人實際上無近親屬可依，棄嬰、流浪精神病人等特殊群體的監護問題長期處于制度盲區。

《民法典》編纂過程中，立法機關充分認識到國家在監護領域承擔兜底責任的必要性和緊迫性，對監護制度進行了系統性重構。本條的設立，將原本分散在《民法通則》《未成年人保護法》等法律中的零散規定予以整合提升，明確將民政部門列為首要的國家監護責任主體，同時保留居委會、村委會的補充監護職能。這一立法安排具有深遠的社會政策意義：它標志著我國監護制度從單純的家庭責任向家庭責任與國家責任相結合的轉型，是國家治理體系現代化在民生保障領域的具體體現。從立法說明看，本條旨在確保監護制度的全覆蓋，使每一名需要監護的個體都能找到法律上的監護人，杜絕因監護人缺位而導致的人身財產權益受損現象。

**二、法理與學理深度闡釋**

本條蘊含三個層次的法理命題：國家監護的法理基礎、民政部門與基層組織的職責定位、以及本條適用的事實前提。

**第一，國家監護的法理基礎。** 傳統民法理論認為，監護主要是一種私法上的家庭職能，親屬基于血緣和倫理關系承擔監護義務。但現代社會，國家作為社會共同體的組織化形態，對其成員負有基本的生存照顧和保護義務，此即“國家親權”理念在私法中的延伸。當家庭監護網絡失靈，親屬均不具備監護資格或能力時，國家有責任介入并直接承擔監護職能，以填補監護真空，保障欠缺行為能力人的基本權利。本條規定體現了國家對弱勢群體的兜底保護義務，具有社會保障和人權保障的雙重屬性。

從比較法視角看，多數大陸法系國家民法典均設有國家監護的兜底條款，如《德國民法典》規定無合適親屬時由監護法院選任社團或機關監護。我國民法典將民政部門明確為首要國家監護主體，既符合我國行政體制的實際情況——民政部門本就承擔著社會救助、社會福利、未成年人保護和殘疾人權益保障等職能，也有利于實現監護事務的專業化、規范化管理。

**第二，民政部門與基層組織的職責定位。** 本條確立了兩類國家監護主體：民政部門為第一順位的國家監護人，居委會、村委會為補充性的國家監護主體。二者在職責定位和法律地位上存在差異。民政部門作為行政機關，其擔任監護人屬于法定職責，具有強制性和不可推卸性——一旦滿足本條的適用條件，民政部門即負有擔任監護人的法定義務，不得以任何理由拒絕。居委會、村委會擔任監護人則具有選擇性，其前提是“具備履行監護職責條件”，若該居委會或村委會缺乏相應的人財物條件，則不應勉強擔任，而應由民政部門直接承擔。

民政部門擔任監護人時，其監護行為屬于行政行為還是民事行為，學理上存在討論空間。主流觀點認為，民政部門以監護人身份從事的財產管理、合同訂立等行為，應適用民法規則，其在民事活動中的法律地位與被監護人為平等主體；但其在選任具體工作人員履行監護職責、監督監護事務等方面的行為，兼具行政管理屬性。無論性質如何界定，民政部門擔任監護人時，應當遵循民法典第三十五條確立的最有利于被監護人原則，切實維護被監護人的合法權益。

**第三，本條適用的事實前提。** “沒有依法具有監護資格的人”是本條適用的前提條件，其含義需精確理解。首先，“依法具有監護資格的人”是指依據民法典第二十七條（未成年人）或第二十八條（成年人）規定，處于法定監護順序范圍內且具有監護能力的自然人。其次，“沒有”包含兩層情形：一是客觀上不存在具有監護資格的親屬，如被監護人系孤兒、流浪人員或親屬均已死亡或下落不明；二是雖有親屬，但該等親屬均不具備監護能力或被依法撤銷監護人資格，且無其他具有監護資格的人。需注意，若具有監護資格的人尚在，僅因相互推諉或存在爭議而未確定具體監護人，則不應直接適用本條，而應適用第三十一條的指定監護程序，由有關部門或人民法院在有資格者中指定監護人。只有在窮盡法定監護順序和指定監護程序后仍無法確定監護人時，方得啟動本條的國家監護兜底機制。

**三、條文內在邏輯與體系對照**

將第三十二條置于民法典總則編監護制度體系中審視，其與第二十七條、第二十八條、第三十條、第三十一條形成嚴密的邏輯閉環。

**其一，與第二十七條、第二十八條的銜接。** 第二十七條和二十八條分別規定了未成年人和成年人欠缺行為能力時的法定監護順序，確立了以親屬監護為原則的監護人選任體系。第三十二條則是法定監護體系的兜底條款——當親屬監護體系完全失靈時，由國家和社會組織接續承擔監護責任。三者關系可概括為：第二十七、二十八條是監護人選任的常態規則，第三十二條是例外補充規則。這一結構確保了監護制度在任何情況下均能有效運行，不存在制度盲區。

**其二，與第三十條、第三十一條的銜接。** 第三十條規定協議監護，第三十一條規定指定監護。這兩條均以“存在具有監護資格的人”為前提，是在有資格者范圍內確定具體監護人的程序性安排。第三十二條則以“沒有具有監護資格的人”為前提，是在無人可擔監護職責時的實體性填補。因此，在適用順序上，應當首先窮盡第三十條的協議監護和第三十一條的指定監護，只有在確實無法在有資格者中確定監護人時，方得適用第三十二條。這一遞進關系確保了國家監護的補充性，避免公權力過早介入家庭事務。

**其三，與未成年人保護法、殘疾人保障法等特別法的銜接。** 《中華人民共和國未成年人保護法》第九十二條規定，民政部門應當依法對未成年人進行長期監護的情形，包括查找不到未成年人的父母或者其他監護人、監護人死亡或者被宣告失蹤且無其他人可以擔任監護人等。該規定與本條在適用條件上高度重合，本條為其提供了民法典基本法層面的制度依據。《中華人民共和國殘疾人保障法》亦涉及殘疾人監護問題。第三十二條與這些特別法共同構成對弱勢群體的法律保護網，民法典作為基礎性法律，為特別法提供了一般規則和上位法支撐。

**其四，與民政部門、基層組織職責規范的銜接。** 民政部門擔任監護人后的具體職責履行，需結合民政部門的法定職能和民法典監護制度的規定綜合把握。例如，民政部門可以設立專門的監護機構或委托具有資質的社會組織具體實施監護事務，但監護的法律責任仍由民政部門承擔。居委會、村委會擔任監護人時，應充分發揮其貼近社區、熟悉被監護人生活狀況的優勢，提供個性化、人性化的監護服務。無論由誰擔任監護人，均須接受來自其他有監護資格的主體、被監護人近親屬以及社會公眾的監督，被監護人合法權益受到侵害時，可依據第三十六條申請撤銷監護人資格。

**四、司法適用中的注意事項**

理解本條需注意三點。第一，民政部門擔任監護人屬于法定職責，不得推諉。若民政部門無正當理由拒絕擔任監護人，致使被監護人權益受損，相關利害關系人可提起行政訴訟或申請檢察監督，追究其不履行法定職責的法律責任。第二，居委會、村委會擔任監護人以“具備條件”為前提，若其人力物力有限，不宜強行要求其擔任監護人。實踐中，對于無人監護的農村留守兒童、困境兒童，可由民政部門統一監護，委托村委會協助照料，實現優勢互補。第三，本條與第三十二條第一款（注：民法典第三十二條第一款即為本條，因第三十二條僅一款，故此處指條文本身）所指“具備履行監護職責條件”的判斷，應當綜合考量基層組織的工作人員配備、經費保障、與被監護人地理距離等因素，不宜作過于嚴苛的解釋，以免架空居委會、村委會的補充監護職能。

綜上，第三十二條以明確的法律規范確立了國家監護的兜底責任，填補了親屬監護失靈時的制度空白，是民法典人文關懷理念的集中體現。它與法定監護、協議監護、指定監護等制度緊密銜接，構建了從家庭到社會再到國家的多層次監護保障體系，確保了每一名欠缺行為能力的自然人均能獲得法律上的依靠和庇護。